首佳观察 ｜ 一文看懂北京市中心城区国企工业用地盘活

前言导读

北京市城市总体规划要求，大力疏解不符合城市战略定位的产业，压缩工业、仓储等用地比重，到2035年城乡产业用地占城乡建设用地比重由现状27%下降到20%以内。盘活存量工业用地对于北京推进总规实施意义重大。

今年4月，党中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，将土地要素市场化配置放在第一条，提出要充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，以多种方式推进存量国有企业用地盘活利用。上半年，北京市陆续出台了存量工业用地盘活相关文件，对中心城区内存量国企用地及多点地区存量低效工业用地的盘活方式提出了新的要求，以此推进工业用地的再利用。

北京市中心城区存量国企用地盘活

一、北京市中心城区存量国企用地盘活历程

北京是一座有着百年工业发展史的城市，中心城区内曾分布着丰富的老工业区、老旧厂房等国企工业用地资源。随着北京市城市发展定位、产业结构调整，从上世纪90年代开始，城区内工业用地整体布局开始随之调整优化，工业用地呈现出由中心到近郊区、再由近郊区到远郊区的分散和集聚变动趋势。

1995年北京市环保局发布了《实施污染扰民企业搬迁办法》，由此开始了北京市有计划的大规模工业企业搬迁。经历了污染扰民企业搬迁、主城区产业退二进三、疏解整治促提升等一系列产业结构调整政策的实施，中心城区国有企业逐步搬迁腾退，疏解腾退出来的存量国企工业用地通过收购储备、转型升级、建政策性保障住房等方式实现盘活，也形成了诸多成功的经典案例。

现存于中心城区的国企多为产业调整缓慢、清退困难的企业，土地性质往往为国有划拨工业用地，土地呈现出位置较好、闲置低效、分布零散、规划用途变更困难等特点。

二、北京市中心城区存量国企用地盘活政策要求

为落实新版北京市城市总体规划，推进中心城区国有企业疏解腾退，2017年北京市国资委提出了“两鼓励一要求”：鼓励市属国企将零散土地用于城市留白增绿，优化城市发展环境；鼓励市属国企将零散土地用于停车场、菜篮子供给及文体活动设施建设，优化社区生活环境；要求市属国企将出租到期的存量房屋优先出租给社区，为改善民生做出国有企业应有的贡献。

同年10月，北京市规划和国土资源管理委员会出台了《北京市规划和国土资源管理委员会关于市属国有企业自有用地统筹利用工作方案及企业利用自有用地建设共有产权房有关问题的请示》（市规划国土〔2017〕685号），文中拟定统筹利用思路为：对于中心城区用地，按照“补齐公共服务设施、留白增绿”的要求，全面推进减量、提质、增绿；对于中心城区以外用地，一是进行产业升级改造，疏解非首都功能；二是对于交通便利、适宜居住的地块，建设共有产权及普通商品住房，优化住宅供地结构，承接中心城区人口疏解。

今年3月，北京市国资委、发改委、财政局、规自委、住建委5部门联合印发《关于加强市属国企土地管理和统筹利用实施意见》（京国资发【2020】4号，简称“4号文”）中明确，为深入实施北京城市总体规划，坚持“企地市管”原则，北京市存量国企用地盘活利用要在落实北京城市总体规划前提下，与疏解整治促提升专项行动相结合。依据北京城市总体规划和分区规划，将国有存量用地新规划纳入街区控制性规划和实施计划，利用方案由市国有资产监督管理部门统筹，会同所在区级市管企业依规编制，按相关规划审批流程审批，防止项目引领规划。存量国企用地盘活主要用于补齐城市短板，改善民生福祉，发展高精尖产业，推动高质量发展。

三、北京市中心城区存量国企用地盘活方式

目前北京市中心城区村联国企用地盘活方式主要有收购储备、提升改造、建政策性住房、租赁经营、统筹规划等方式。

（一）收购储备

原企业没有继续经营厂区的意愿，或无法满足转型利用相关政策要求的情况下，土地现状用途有偿收购是国有企业存量工业用地盘活的主要途径，收储后土地使用权人和土地用途通常会发生转变，土地可转为经营性用地或非经营性用地再利用。

转为经营性用地

根据城市总体规划，国有企业存量工业用地未来规划用于以盈利为目的经营性开发用地(如商业、办公、居住等)的情况下，可由政府储备机构通过现状收储的方式，实现存量国企用地再开发。

转为经营性用地通常容积率会有所增加，北京市在用地减量发展的总规要求下，中心城区国有企业存量工业用地转为商业、办公类经营性用地再利用的情况较少。

转为非经营性用地

新规划用途为城市基础设施、公共设施等不以盈利为目的非经营性用地的，可由政府储备机构主导开展收储。当前，北京市中心城区存量国企用地收储后主要用于留白增绿和公共配套服务,如绿地、公园、停车场、便民服务等用途，以优化提升城市服务功能。

表1 北京市中心城区存量国企用地再利用主要方式

由于收储价格依国企用地原土地用途及取得方式进行评估补偿，因此企业参与收储的积极性并不高，造成部分存量国企用地开发难的问题。

（二）提升改造

原国企用地使用权人可通过对存量国企用地上的原有厂房、办公楼等建筑物或构筑物进行改造、改建，用于发展符合首都功能定位的科技创新、文化创意产业、高精尖产业以及与之配套的现代服务业。升级改造后，企业通过自行运营、出租运营或与其他方共同运营等方式继续利用原用地开展经营活动。产业提升改造可采用划拨、协议出让、5年过渡期等多种供地方式，供地政策见表2内容：

表2 国家级产业用地提升改造相关政策

北京市中心城区国企提升改造的成功案例较多，朝阳区已有30余家老旧工业厂房转型升级改造为文化创意产业园区。根据其各自改造方式的差异，笔者总结出工业遗迹转型的四种模式，分别是：艺术家自发聚集发展，政府提供管理服务的“798艺术区模式”；产权方与专业机构联手打造的“751北京时尚设计广场模式”；政府投资建设并运营管理的“朝阳规划艺术馆模式”；在政府引导下，由国有企业组建新的运营团队进行整体改扩建的“莱锦创意产业园模式”。这些不同的模式，为国企用地提升改造提供了诸多可参考的经验。

（三）建政策性住房

存量国企用地在符合区域规划的前提下，可由市国资委统筹相关国企主体依据街区控规建设或改造持有型职工宿舍和公共租赁住房；同时，北京市属国企还可利用自有用地依规建设共有产权房，利用自有用地向社会建设提供共有产权住房项目的市属国企或与之组成的联合体，在取得市国资委出具的投标资格认定意见后，可参加宗地出让投标。上述两种国企用地盘活方式均需调整土地规划条件并补缴地价款。

（四）租赁经营

2018年10月29日，市国资委印发《关于进一步规范市属国有企业京内土地房屋资产处置和房屋出租对外合作经营管理的通知》（京国资发〔2018〕21号），明确规定：“企业将拥有或有控制力的面积超过1000平方米的房屋及面积不足1000平方米但招租底价每年在100万元以上的房屋资产出租或寻找合作经营方，出租项目应通过实施企业国有资产交易的产权交易机构以公开招租的方式广泛征集承租人”。国资公司所属北京产权交易所有限公司（简称“北交所”）作为国有资产产权交易机构，出台了《北京产权交易所企业房屋出租操作规则（试行）》，规定：经公开征集产生符合条件的意向承租方的，可采取网络竞价、招投标、竞争性谈判、综合评议等四类遴选方式确定承租方。

对于通过收购储备、升级改造等方式盘活存在困难的存量国企用地，可选择出租或合作经营的方式继续由原使用权人盘活利用，在获取一定收益的同时也避免了土地资源闲置浪费。

（五）统筹规划

“多规合一”催生了统筹规划的概念，“4号文”对统筹规划提出：将存量国企用地根据新的区域规划，实施增减挂钩、空间置换、用途调整，统筹规划建设；为支持国有企业土地进行统筹规划，可实施同区域不同企业、同一企业不同区域增减挂钩，各项指标统筹。

可以简单理解，在规划指标总量动态平衡的基础上，遵循等价原则，采取增减挂钩、空间置换、用途调整等实物补偿方式推进存量国企用地的规划实施，统筹规划的提出拓宽了存量国企用地的盘活路径。

盘活存量国企用地是北京市实施用地减量发展、优化土地要素配置、实现高质量发展的关键。当前，存量国企用地盘活的主要制约因素是土地增值收益分配和土地权属历史遗留问题。实物补偿方式的提出将有效解决因土地增值收益分配导致的收储难问题；在街区控详规编制过程中，国企用地确权办证历史遗留问题一定程度上会得到同步解决。

未来北京市中心城区存量国企用地盘活方向和补偿方式将会更为明确和合理。通过腾笼换鸟推进业态转型，促进高精尖产业发展；通过增加公服设施，补齐城市短板，改善民生福祉；通过“留白”优化城市空间布局，提高规划弹性适应能力；通过“增绿”推动城市修补和生态修复，统筹生产、生活、生态空间，扩大城市生态容量。以此落实总体规划对首都城市战略定位，建设国际一流和谐宜居之都的发展要求。

敬请期待：

首佳服务：

在工业用地更新过程中，首佳顾问结合自身的服务能力和业务优势，可为您提供政策咨询、地价评估、课题专题研究、规划策划、可行性研究、项目立项建议书以及各类方案编制等服务。

业务联系电话☎️：400-106-0166

（注：本文由首佳顾问原创发表，作者：城市更新事业部北京咨询顾问部 赵佳理、陈洁琼，如需转载请联系首佳顾问，转载文章需在文章前写明作者、公司及转载来源，违者必究。）